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十三五規劃

摘要:“十三五” 規劃要求規劃編制必須強化全球視野和戰略思維,正確處理好政府與市場的關系,科學設定規劃目標指標,積極推進市縣規劃體制改革,堅持開放民主編制規劃,使更加適應時代要求,更加符合發展規律,更加反映人民意愿。

    中國已站在新的更高的起點上,“十三五”時期要確保全面建成小康社會的宏偉目標勝利實現,確保全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果,確保轉變經濟發展方式取得實質性進展。編制好“十三五”規劃意義重大而深遠。

    中國共產黨中央政治局7月20日召開會議,決定2015年10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議,主要議程是,中共中央政治局向中國共產黨中央委員會報告工作,研究關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議。中共中央總書記習近平主持會議。

宣布

    國家發展和改革委員會主任徐紹史2014年04月17日召開全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議,宣布啟動編制國民經濟和社會發展第十三個五年規劃。他要求規劃編制必須強化全球視野和戰略思維,正確處理好政府與市場的關系,科學設定規劃目標指標,積極推進市縣規劃體制改革,堅持開放民主編制規劃,使“十三五”規劃更加適應時代要求,更加符合發展規律,更加反映人民意愿。

    中國已站在新的更高的起點上,“十三五”時期要確保全面建成小康社會的宏偉目標勝利實現,確保全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果,確保轉變經濟發展方式取得實質性進展。編制好“十三五”規劃意義重大而深遠。

工作規劃

    發改委新聞發言人李樸民介紹,就2014年的工作來講,主要有四個方面。一是做深做實前期研究;二是起草形成基本思路;三是啟動相關規劃編制工作;四是積極推進規劃立法工作。各方面的智慧是編制好規劃的源頭活水,集思廣益是規劃成功的關鍵,為堅持開放民主編制規劃,深化細化前期研究,我們選取了25個事關全局的重大課題,通過公開招標方式組織社會力量開展研究。

    中國國家能源局已啟動“十三五”核電重大專項規劃編制工作。

    十三五規劃編制實質是制定十三五規劃的路線圖。參照《戰略落地》書籍,十三五規劃設計,共劃分為以下幾個環節:戰略分析、戰略理念立意、戰略總體設計、戰略頂層設計、戰略分層設計、戰略詳細設計、戰略沙盤推演、最終論證質詢。

研究課題

    根據《國家發展和改革委員會“十三五”規劃前期研究重大課題遴選公告》,大專院校、科研院所、大型企業、行業協會、國際組織以及其他經審查符合條件的機構或組織均可提出申請,課題內容重點圍繞關系“十三五”時期我國經濟社會發展全局的重大問題開展研究。申請單位選題時,可參考國家發展改革委門戶網站刊載的《“十三五”規劃前期研究重大課題目錄》,也可圍繞《目錄》確定的重點領域和方向,自行確定研究題目。

    申請單位可登錄國家發展改革委規劃司網站,從《“十三五”規劃前期研究重大課題專欄》中下載課題申請書及相關材料,并于5月5日前通過郵寄或電子郵件方式按要求提交申請。

    “十三五”規劃前期研究重大課題目錄

    “十三五”國際環境變化及對我國發展的影響

    “十三五”經濟轉型升級動力機制和制度環境研究

    “十三五”創新驅動的戰略重點與創新型國家建設研究

    “十三五”推進教育現代化與人才強國、人力資源強國建設研究

    “十三五”經濟結構調整的主攻方向和戰略舉措研究

    “十三五”擴大消費需求長效機制研究

    “十三五”工業結構升級與布局優化研究

    “十三五”現代農業發展戰略與糧食安全戰略研究

    “十三五”信息經濟發展研究

    “十三五”戰略性新興產業發展研究

    “十三五”服務業發展重點和機制研究

    “十三五”住房保障體系與房地產健康發展研究

    “十三五”我國區域發展重點和區域協調發展機制研究

    “十三五”生態文明建設及制度研究

    “十三五”環境治理重點及模式創新研究

    “十三五”應對全球氣候變化及綠色低碳發展研究

    “十三五”建設社會主義文化強國研究

    “十三五”人口發展戰略和政策研究

    “十三五”健康保障發展問題研究

    “十三五”完善扶貧脫貧機制研究

    “十三五”國有企業改革和非公有制經濟發展研究

    “十三五”公共服務重點和財政保障機制研究

    “十三五”完善金融市場體系和風險防范研究

    “十三五”對外開放戰略及開放新格局研究

    “十三五”我國企業“走出去”發展戰略研究

主要問題

    第一、部分地區產業規劃政府意志太強

    第二、產業定位欠缺地區發展能力考慮,雷同性較高

    第三、產業研究不深,產業定位精準度有待提高

    第四、規劃對當地優勢特性挖掘不足

    第五、對周邊地區產業發展競合關系研究不夠

“十三五”規劃的制定關鍵點

    “十三五”規劃制定的成敗,是決定“全面建成小康社會”能否順利實現的關鍵要素之一,制定過程中借鑒歷史經驗并給出新的戰略定位,事關全局,關系重大

黨的十八大以來,黨中央提出了“四個全面”的戰略布局,經濟發展步入新常態,中國的“十三五”規劃處于一個新的歷史轉折點上,這需要我們去思考五年規劃的新方位,只有當我們能夠回答五年規劃從哪里來的時候,才能夠更深刻地認知五年規劃的本質屬性,也能為我們考慮“十三五”規劃編制提供有益的啟示。

    “十三五”增長率以7%為宜(每年5%的GDP增長率+每年2%的人民幣升值)

    正確處理預期和可能的關系,建議“十三五”規劃適度從緊,將GDP增長率目標定為7%左右。

    從歷史來看,五年計劃指標制定平均大約留有半年的余地。每個時期不同,有的過于冒進,典型的是“二五”計劃,指標定得過高,導致基本都沒能完成;有的又過于保守,譬如“六五”計劃和“八五”計劃,指標定得過低,使得大多數指標都大幅度超額完成,分別平均完成了1.7倍與2.7倍。其中,最關鍵的是經濟增長率指標定得過低,“六五”計劃規定社會總產值指標增長率為4%,實際增長為11%;“八五”計劃規定經濟增長率為6%,實際增長為11.6%。

    中國的經濟增長一定程度上確實符合鄧小平同志當年說的是波浪式的前進,經過幾年治理整頓之后,又會有一個飛躍。制定“六五”計劃和“八五”計劃的時候,恰恰都處于經濟周期下行的低谷時期,大家對經濟增長的預期都傾向于保守。同時,經濟發展指導方針的基調都是結構調整與治理整頓。

“十三五”規劃的起始點和“六五”、“八五”很相似,經濟增長率從2007年的峰值到2014年已經7年,已經和前幾輪的下行周期相當,同時也處于結構調整、產業轉型的時期。因此,“十三五”的經濟增長率制定要適度從緊,不必要太保守,要預見到規劃后半期經濟上行的可能,避免重犯“六五”、“八五”的錯誤,由于計劃偏離度太大而失效,不得不進行大幅度修訂。

    經濟增長率指標的確定對于整個規劃編制具有確定基調功能。根據我們估算,“十三五”的潛在增長率在6.7%~7.7%之間。如果從緊,經濟增長率指標可以定為7%。此外,經濟增長率指標還是一個錨定,具有平抑經濟波動,提供穩定預期功能,從這個角度看,也是7%為宜。

    規劃要彌補市場失靈

    正確處理政府與市場的關系,規劃要作為彌補市場失靈的資源配置手段。

    改革開放以來,隨著經濟體制轉型,五年計劃已經從傳統的經濟計劃轉變為公共事務治理規劃,經濟類的指標從“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%,絕大部分指標都屬于教育、科技、資源環境、人民生活。

    在處理政府與市場在規劃中的關系時,我們歷史上也有一定的經驗教訓,比較重大的轉折是發生在確立了社會主義市場經濟的改革目標之后,“九五”、“十五”計劃就提出五年計劃的指標應該是預測性和指導性的,這符合市場經濟基本改革方向。但是也帶來一個問題,如果規劃不能一定程度上配置資源,實際上就變成“規劃規劃、墻上掛掛”,造成規劃失控。

    “十五”計劃表現得比較明顯,污染物減排、經濟結構調整,能源節約的目標都沒有完成。“十一五”比較好地處理了政府與市場在規劃中的作用,制定了約束性指標,完成情況明顯比“十五”要好得多。

    黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用,同時要求更好發揮政府作用。更好發揮政府作用表現為政府參與資源配置更加積極全面,其中發展規劃應該在以下三個方面發揮資源配置的導向作用:一是對公共資源配置的剛性約束功能;二是對于關系公共利益的社會資源配置的有效引導功能;三是對于社會資源的信號引導功能。

規劃內容可以分為預測性、導向性、約束性三個部分,建議可以將“十一五”以來的指標兩分法變為三分法,將預期性指標取消,代以預測性指標和導向性指標,保留約束性指標,其他內容也可以做相應調整。

    規劃要引導地方職能轉型

    正確處理中央與地方的關系,以規劃引導地方政府職能轉型。

    改革開放以來,我國將五年規劃的制定權和實施權高度下放的同時,保持了中央對地方的有效政治引導,中央和地方的目標逐步趨于相容,“十二五”規劃兩者目標一致性程度達到了75%。另一方面,中央政治引導并不足以約束地方最大化自身投資、財政收入、經濟增長的沖動。

    指標制定的層層加碼機制并未改變,國家制定的“十一五”規劃經濟增長率為7.5%,省級為10.1%,地市級為13.1%,到縣級就成了14.2%。地方政府具有最大化投資和財政收入的強烈動機。國家規劃很早就取消了投資與財政收入的指標,但是我們可以看到,各級地方政府大多仍然保留財政收入、投資增長的指標。

    “十三五”規劃需要發揮引導地方政府從發展主體轉向推動發展主體,同時,需要強化規劃對地方政府行為的規范與約束功能。

    首先,建議改變地市級以下政府自主編制五年規劃的方式,采取先下后上,幾下幾上的方式,并要求其在提交本級人大審議之前,先要得到上級政府的批準。從而推動上位規劃的落地,同時也強化了規劃對地方政府的約束功能。

    其次,建議將主體功能區的分類考核機制引入到“十三五”規劃,對于生態保護、改善民生任務重的地區取消GDP考核,引導地方競爭從經濟增長競爭更多地轉向公共服務提供競爭。

    “全面發展”要求規劃的總體性

    正確處理重點和全面的關系,將五年規劃名稱調整為“中華人民共和國國家發展五年規劃綱要”。

歷史上,我國的五年計劃名稱曾經做過兩次調整,第一次是從“六五”計劃開始,將發展國民經濟五年計劃,改為國民經濟和社會發展五年計劃,第二次是“十一五”規劃將五年計劃改為五年規劃。

    五年規劃內容已經大大超出了經濟和社會的范圍,成為全面的國家發展規劃,特別是黨的十八大提出了經濟、政治、社會、文化、生態文明的社會主義現代化建設總體布局,國家“十三五”規劃將全面涵蓋“五位一體”的內容。

建議從“十三五”規劃開始,將五年規劃名稱調整為“中華人民共和國國家發展第××個五年規劃綱要”,以更加名副其實。

    “十三五”規劃要兼顧2030遠景

    正確處理中期與長期的關系,制定“十三五”規劃的同時制定2030年遠景目標綱要。

    “十三五”規劃的完成,標志黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會宏偉目標的實現。由于黨的代表大會尚未提出2030年目標,這就出現了五年規劃目標和中長

    目標如何銜接的問題。

    “九五”計劃也恰好是實現我國第二步戰略目標的最后五年,同時又缺乏更長遠的目標指引,在制定“九五”計劃的同時也制定了2010年遠景目標,這為黨的十六大提出全面建設小康社會的2020年目標奠定了基礎。建議參考這一做法,在制定“十三五”規劃的同時制定2030年遠景目標綱要,并為黨的二十大提出2050目標奠定基礎。

    處理好決策科學化與民主化關系

    正確處理決策科學化與民主化的關系,創新機制擴大公眾參與的形式與渠道。“十五”計劃以來,我國意在五年規劃編制過程中引入了公眾建言獻策機制,并不斷完善。但是,公眾參與環節過于單一,且在政策制定的后期,公眾參與程度較低,公眾影響有限。建議通過機制創新,進一步開辟公眾參與的渠道,創新公眾參與方式,提高公眾參與程度和參與質量:

    首先,創新機制開展廣泛的政策協商與政策討論。建議公開五年計劃階段性編制面臨的問題和難點,以及不同的政策方案之間的分歧,通過網絡、媒體等渠道來廣泛征求不同意見,展開廣泛的討論,使規劃編制過程成為最大程度凝聚社會共識的過程。

    其次,建言獻策活動主要是征集公眾的意見,是集中民眾智慧的過程,同時還要有集中民眾意愿的正式環節設計,通過識別公眾需求和偏好,來使得規劃更大程度反映公眾需要。廣泛聽取社會各界的意見,進一步增強公眾的利益表達,偏好表達,使之成為計劃優先次序選擇的重要依據。

    再次,中國的五年規劃不到最后公布的一刻,都屬于高度保密的內容,公眾不識廬山真面目,對于規劃往往知之不多。建議公開不同階段的文本和重要的決策過程,讓公眾了解政府在做什么,以消除對政策決策過程的各種錯誤印象,并引導公眾更多地參與到決策過程中來。

    最后,公眾參與需要互聯網思維。移動互聯網為更大范圍、更為直接、更小成本的公眾參與創造了可能。決策者不但可以通過微博、微信公眾號等開放公眾直接參與的渠道,同時更重要的還可以通過微信群等方式,依托不同層級的社會架構,組織全社會廣泛召開五年規劃的網絡研討會,進行大規模的政策辯論和政策討論。

核心智囊團

    2015年由中央財經領導小組辦公室原主任王春正、經濟學家林毅夫領銜,55位來自各個領域的翹楚組成“十三五”規劃專家委員會。這是“十三五”規劃編制的核心智囊團。其中有4名企業家入選。

    “十三五”規劃的編制要廣泛征求民意。國務院總理李克強多次提到“高手在民間”,這次“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組通過媒體、網絡、微信等平臺廣發“英雄帖”,征集大眾意見。國家發改委發展規劃司人士透露說,超半數的專家都是“十二五”規劃專家委員會成員,是為了保持政策的延續性。此外,根據“十三五”時期的發展形勢和重點任務,發改委也對專家的規模和結構進行了調整。

    在選聘專家的標準上,一是注重專家權威性,二是注重專家背景多樣化,可以廣泛凝聚專家資源,使最終規劃也更周全,更科學。三是注重結合“十三五”發展階段特征,圍繞重點任務,選聘為實現轉型升級、創新驅動等出謀劃策的一些人士。

    “十三五”國家發展規劃專家委員會中有4名企業家,分別是中糧董事長寧高寧、中國銀行的董事長田國立、格力集團的董事長董明珠、比亞迪公司的董事長王傳福。對于企業家的入選,國家發改委人士表示,十八屆三中全會提出,要更好地發揮市場對于資源配置的決定性的作用,實際上就是要更好地讓企業作為微觀主體,在決策中起到更加直接、更自主的作用。所以,在“十三五”規劃中會特別重視更好地發揮企業的作用。

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