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國土空間規劃編制技術要點梳理

摘要:本文通過梳理國土空間規劃提出的背景、當前部分省市、行業機構關于國土空間規劃研究的基本思路以及其他學者的研究觀點,梳理出以下幾個方面認識,以期能更精準的理解國土空間規劃編制工作。

      目前國家級國土空間規劃尚未出臺,多個省、市已經開始啟動國土空間規劃編制工作,今天就和大家談談關于國土空間規劃編制的一些認識,希望大家能留言一同討論!

      自2018年3月,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》以來,國土空間規劃作為一個全新的規劃名稱一直是相關主管部門和國土、城鄉規劃兩大行業機構高度關注并討論的熱點話題。


      2018年8月1日中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》的通知前后,部分省市也陸續開展了先行先試工作,進一步探索國土空間規劃編制的技術方法,包括廣西、浙江以及廣州、武漢等。


      尤其近段時間,隨著在閉幕不久的全國兩會上,習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調,“要堅持底線思維,以國土空間規劃為依據,把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”。


習近平參加兩會內蒙古代表團審議


      自然資源部部長陸昊也在“部長通道”接受采訪時提到,自然資源部已經牽頭起草了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等文件,尤其提到上述意見已經過中央深改委審議通過,將全面啟動實施。這標志著國土空間規劃體系建設工作將全面實施。


自然資源部部長陸昊接受采訪


      近日來,國內各大設計機構也,包括中規院業務技術交流中涉及的部分研究成果、深規院的課題研究成果以及浙江大學規劃院的部分研究成果等等。

      本文通過梳理國土空間規劃提出的背景、當前部分省市、行業機構關于國土空間規劃研究的基本思路以及其他學者的研究觀點,梳理出以下幾個方面認識,以期能更精準的理解國土空間規劃編制工作。

      Part.1關于國土空間規劃的提出及要求

      我國的空間規劃體系起步較早,土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等都是其典型代表,但國土空間規劃體系正式緣起于十八大提出的“大力推進生態文明建設,優化國土空間格局”。自此到自然資源部“三定”方案發布,其脈絡及要求逐步更加清晰。

      由此觀之,國土空間規劃的要求和目標即為發揮戰略性、科學性、協調性、權威性的作用,健全用途管制,并對各專項規劃起到指導和約束的作用。

      國土空間規劃主要要求與目標

      其意義主要體現在四個方面:

  • 一是系統解決各類空間性規劃存在的突出問題,提升空間規劃編制質量實施效率。
  • 二是理順規劃關系,精簡規劃數量,健全全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。
  • 三是改革創新規劃體制機制,更好地發揮規劃的引領和管控作用,更好服務于“放管服”改革,降低規劃領域制度性交易成本。
  • 四是落實“互聯網+政務”,推進數字化、信息化和智慧化進程,推動空間管理創新,提高國土空間治理能力現代化。

      Part.2國土空間規劃編制的幾個核心點


      通過梳理國內部分地區“多規合一”的試點成果及當前浙江、廣西、廣州、武漢、廈門等省市國土空間規劃試點編制的情況,結合國內學者關于國土空間規劃編制的研究探索,以及各大設計機構已經形成的階段性研究成果,應該說在具體的研究和編制內容上,有以下幾個基本共識:

  • 第一,即對當前執行的規劃情況進行統一的實施評價,全面掌握現行規劃存在的突出矛盾和問題。
  • 第二,全面開展“雙評價”工作,即資源環境承載力評價和國土空間適宜性評價兩個方面。
  • 第三,進一步劃定“三線”工作,明確空間管控重點與機制。即在前者工作基礎上,進一步劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界。
  • 第四,關于規劃編制的序列問題。即縱向傳導與橫向傳導同步推進。

      1關于規劃實施評價

      開展規劃實施評價的目的主要是掌握現行規劃的成效和存在的突出問題,作為規劃調整的重要依據。其評估的對象包括主體功能區規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃、環境保護規劃等,其內容主要包括但不限于以下四個方面:

  • 一是對以城市性質與規模、城市發展目標與戰略為主的城市發展戰略評估;
  • 二是對以空間管制、公共服務體系、市政基礎、生態、交通體系、歷史文化保護以及產業發展等為主的用地空間布局評估;
  • 三是對規劃決策機制體制的評估;
  • 四是對以規劃體系構建及管理體系為主的規劃編制體系評估。

      2關于開展“雙評價”工作

      開展“雙評價”工作的主要目的就是要掌握資源環境承載能力和國土空間開發的潛力,進一步核定城市發展的底線極限。

      其中資源環境承載能力評價是國土空間規劃編制的主要依據,是對自然資源和生態環境本底條件的綜合評價,反映國土空間對承載開發、農業生產、生態保護的承載等級等。

      承載能力越高,意味著越能夠支撐經濟社會發展,成為未來建設用地布局的首選區域;其承載能力越低,則意味著對經濟社會發展的承載能力越弱,應作為生態保障,優先發揮保障作用。具體評價內容包括土地資源、水資源、環境資源、生態資源等構成的建設空間、農業空間、生態空間的評價。

      國土空間開發適宜性評價,是反映國土空間對城鎮開發、農業生產、生態保護承載的適宜程度,主要基于地理信息系統平臺,通過對適宜性(基礎性)指標和約束性指標以及要素的分析,針對國土開發過程中的約束和適宜程度,判斷區域各類國土空間適合進行開發的適宜性等級。

      適宜性(基礎性)指標包括但不限于如地形地貌、交通干線影響、區位優勢、人口集聚度、經濟發展水平等;約束性指標包括但不限于如自然災害影響、可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態約束條件、災害評價等。

      3關于開展“三區三線劃定”工作

      劃定“三區三線”,是整合相關空間性規劃的管控分區,統一規劃基礎、促進“多規合一”的重要舉措,是統一各類空間性規劃用途管控的核心,其劃定基礎是開展資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價,全面摸清并分析國土空間本底條件。

      “三區三線”主要指生態空間、城鎮空間(亦即建設空間)和農業空間,以及生態保護紅線、城鎮開發邊界和永久基本農田保護線。其中生態空間主要是針對具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間,包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等各類生態要素。

      因此,在劃定上,要落實最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求。其對應的剛性管控線為——生態保護紅線,按照生態環境部和國家發展改革委印發的《生態保護紅線劃定指南》,明確生態保護紅線主要是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域,是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。

      通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態敏感脆弱區域。其總體管控要求是突出“三個不”,即確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。

      城鎮空間(亦即建設空間)主要是以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間,主要承擔城鎮建設和發展城鎮經濟等功能的地域。其對應的管控線即為城鎮開發邊界,城鎮開發邊界是一定時期內可以進行城鎮開發和集中建設的地域空間邊界,是一條城鎮空間管控的政策線,需要根據城鎮規劃用地規模和國土開發強度控制要求,兼顧城鎮布局和功能優化的彈性從嚴劃定。

      在等級序列上,包括省、市、縣三級,通過城鎮開發邊界的劃定,進一步明確城鎮集中建設區和非集中建設區。其中城鎮集中建設區為規劃集中連片、規模較大、形態規整的地域,包括城鎮及各類集中建設的開發區、產業園區等。

      農業空間主要是以農業生產和農村居民生活為主體功能,承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間,包括永久基本農田、一般農田、耕地、園地、畜牧與漁業養殖等農業生產空間,以及村莊等農村生活空間。

      其對應的管控線為——永久基本農田保護線,一般經國務院有關主管部門或縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地須劃為永久基本農田保護線,主要包括蔬菜生產基地、農業科研與教學試驗田,已經建成的標準農田、高標準基本農田,集中度、連片度較高的優質耕地,相鄰城鎮間、交通干線間綠色隔離帶中的優質耕地等。

      4關于規劃編制序列

      就國土空間規劃編制的層級而言,目前基本達成的共識為建立國家、省、市、縣、鎮五級編制體系,在序列上亦基本為下位遵從上位,形成縱向傳導體系,逐層進行編制。

      省級層面下,市與縣級國土空間規劃可同步編制,一方面能夠縮短規劃傳導周期,增強規劃的時效性、針對性。另一方面,市級規劃能夠有效掌握和合理反映區縣級政府意圖,提高規劃科學性。區縣級規劃能夠及時校核、檢驗市級規劃成果的精準度和有效性,形成良性互動。同時,需要建立橫向傳導編制體系,即各層級國土空間規劃需要同步啟動各層級的專項規劃,進而形成完整的規劃體系,以更好的支撐國土空間規劃體系。

      Part.3國土空間規劃編制的幾點認識


      國土空間規劃作為一項承擔對各專項規劃指導與約束作用的全新規劃類型,在編制方面,盡管目前尚未有明確的規范標準,但總體應注重以下幾個方面:

  • 第一,不論采用何種技術手段,均應研究如何發揮戰略性、科學性,起到協調性作用的問題。
  • 第二,在工作方法上,首先應建立底線發展思維,以開展資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為代表的“雙評價”為基礎。
  • 第三,“三線”劃定是未來國土空間管控的主要依據,因此,生態保護紅線、永久基本農田保護線需要從嚴劃定,城鎮開發邊界線需要適應城鎮發展的不確定性,注重剛性與彈性的結合,適度預留彈性。
  • 第四,在規劃編制序列上,需要縱向與橫向雙向傳導,同步推進。
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